努尔哈赤统治时期，满洲地区的社会经济状况，正处于以农业为主，以畜牧业为副的时期。其社会生产关系，则处于奴隶占有制。在这个奴隶制的经济基础上，随着统治范围的不断扩大，努尔哈赤逐步建立起一套与此相适应的统治机器。

　　努尔哈赤举兵之初，虽几经征战，但仍没有一套统一的兵政。据《八旗通志》载：“初出兵校猎，不论人数多寡，各随族长屯寨行，每人取矢一，每十人设一牛录额真领之。”（牛录即大箭的意思，额真即主）。八旗制度的基本组织“牛录”，是从氏族社会中自然形成的。至明万历二十九年（公元1601年），努尔哈赤把“牛录额真”明定为官名，并以各种不同旗色分辨所属，设黄、白、红、蓝四旗，旗皆纯色，每旗三百人为一牛录，以牛录额真领之。万历四十二年（公元1614年），始定八旗制度，“以初设四旗为正黄、正白、正红、正蓝，增设镶黄、镶白、镶红、镶蓝四旗为八旗，每旗三百人设一牛录额真，五牛录设甲喇额真一，五甲喇设固山额真一，每固山设左右梅勒额真各一，以辖满洲、蒙古、汉军之众。当时满洲、蒙古共有308个牛录，其中蒙古76个牛录，汉军16个牛录。初设时八旗所属各牛录兼包括有满、蒙、汉民，满洲牛录中也编有蒙古人。从天聪九年（公元1635年）到崇德七年（公元1642年），分别建立起八旗蒙古和八旗汉军。

　　八旗各有旗主，下设官属统治该旗内所属民众。初创之时，努尔哈赤将他的子侄封为各旗旗主。旗主也称王，当时有“四大王”、“四小王”之称。万历四十一年（公元1613年），设理政听讼大臣，参加国家管理及处理民事诉讼诸事。满族社会在努尔哈赤的统治下，建立起统一的政治组织。随后，又于万历四十四年（公元1616年），努尔哈赤建元称汗，建立起奴隶制国家金汗国，称为“覆育列国英明皇帝”，以是年为天命元年。

　　努尔哈赤建元称汗以后，曾明确表示要建立以八固山王共治国政的体制，这是一种以八旗旗主联合共治的政体，但这种似“联盟”形式的统治体制，并不能适应当时满洲社会的经济基础。

　　皇太极上台后，首先着手改造八旗制度，他确定每旗各设总管大臣一人，名为总管旗务之八大臣，与诸贝勒共同参议国政，总理一切事务。出猎行师时，各领本旗兵行，凡事均听其稽查；又在每旗设佐管大臣二人，佐理国政，负责察理本旗事务，审断词讼，而不出征驻防；每旗还设调遣大臣二人，出兵驻防，以时调遣，所属词讼仍令审理。这些措施，使各旗内的事务管理有了分工，也使权力分散。崇德六年（公元1641年），每旗又增设三名参议国政的人员，而且开始以贝子任议政之事。这一措施削弱了诸王贝勒参政的权力和特权，而且皇权也相对的扩大和集中了。同时，皇太极还着重打击了当时握有实权，能与他相抗衡的三大贝勒。

　　皇太极对国家机器改革的另一方面，是建立和健全一套脱离固有的八旗制度的国家行政机构。他特别重视吸收汉族文化和封建统治经验。天聪五年（公元1631年），仿照明制设立六部（吏、户、礼、兵、刑、工），每部设一贝勒作为长官，其下设有承政、参政、启心郎等官，兼用满、蒙、汉族官员。崇德元年（公元1636年）三月，设内三院：内国史院、内秘书院、内宏文院，分掌记注起居，编立史册，纂修实录，撰拟国书敕书，处理奏疏，进讲侍讲及颁行制度等。各院设大学士、学士等官。内三院的品级虽低于六部（六部一品，内三院二品），但因近在内廷，权势已超出六部。

　　皇太极经过了先后十年的改革，于天聪九年（公元1635年）宣布改元，正式称帝，改国号为大清。皇太极称帝后，进一步进行了官制的改革。崇德元年五月设立了都察院，作为谏诤君主、奏劾诸王贝勒大臣、纠察六部的监察机构，其官制与六部相同。崇德二年（公元1637年）二月，又更定都察院官制，各衙门只设满洲承政1人，下酌设参政、理事等官；崇德三年（公元1638年），把原设置的办理蒙古事务的蒙古衙门改为理藩院，官制也与六部同。至此，六部、两院统称为八衙门。崇德八年（公元1643年），皇太极进一步削弱了诸王贝勒的权力，下谕废止了诸王贝勒管理院事。同时确立了一系列统一的制度，制定了诸王贝勒的等级名号、封爵等差及仪仗等级等等。