自鸦片战争以后，由于政治上的腐败，加上内忧外患接踵而至，使得清统治者慌了手足。当时有一部分官僚畏惧洋人，认识到清政治的腐败，军备落后，企图寻求资本主义的治世方法，以巩固其封建统治，因而便有意识地提倡“新政”，这就是所谓“洋务运动”。洋务运动和以后改良主义的戊戌变法虽均遭失败，但对清末的历史发展却有一定作用。到了光绪庚子以后，随着政治改革的同时，也进行了一系列官制的改革，以适应新形势的要求。

　　一、总理衙门的设立

　　总理衙门为“总理各国事务衙门”之简称，又有称为“总署”或“译署”的。咸丰十年（公元1860年），第二次鸦片战争结束后，恭亲王奕等在与侵略者签订了投降的《北京条约》以后，便于当年十二月上书请设立总理各国事务衙门。咸丰在当月就下谕准予设立。原谕是：“京师设立总理各国通商事务衙门，着即派恭亲王奕、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理，并着礼部颁给‘钦命总理各国通商事务’关防。”①此后就在“抚夷局”的基础上成立了总理各国事务衙门。这个洋务衙门，不仅是办理与洋人交涉通商事务，而且凡有关洋务的铁路、电报、关税、学校各方面事务，均归其掌理。所以这个衙门几乎成为“洋务内阁”了。清政府的内阁久成虚设，其实权在军机处，到了成立总理衙门之后，军机处也只管对内事件，对外事宜尽归总理衙门了。

　　总理衙门的职官，仿照军机处的体系，有大臣和章京。大臣有三种：（一）总理各国事务亲王、郡王、贝勒，由皇帝特简，无定员；（二）总理大臣，以军机大臣兼任，也由皇帝特简，无定员；（三）大臣上行走，由内阁、各部院满、汉堂官内特简，无定员。这三种大臣，初仅3人，以后最多增加到12人。总理大臣的职掌，据《光绪会典》卷99所载是：“掌各国盟约，昭布朝廷德信，凡水陆出入之赋，舟车互市之制，书币聘飨之宜，中外疆域之限，文译传达之事，民教交涉之端，王大臣率属定议，大事上之，小事则行”。这就是说掌管与各国订约、并遵约办事，凡通商贸易，关税、交聘、定界、海防、传教、文书往来等事，都由大臣直接协办，只有重大事项才奏报皇帝裁决。

　　担任总理衙门的具体工作是章京。章京有四种：（一）、总办章京（满、汉各2人），职掌是：1.综理文书、收支、庶务；2.起草章奏；3.随王大臣办理交涉，担任记录；4.筹办有关外交宴会；5.稽核各种经费。（二）、帮办章京（满、汉各1人），协助总办章京办理各项事务。（三）、章京（满、汉各10人），轮流值宿。（四）、额外章京（满、汉各8人），职与章京同。

　　章京又称司员。总理衙门的司员，不是每天到署办公，而是每二日为一班，轮流办事，也就是说每人每月只上班15天，其余15天在家休息。因当时衙门司员人多，又“必得人人办事，方无迟误”，所以才作这样规定。

　　总理衙门的办事机构分为英、法、俄、美及海防五股；办理行政事务，则有司务厅和清档房。与总理衙门有关的机构还有同文馆（学习外国文化、科学的学校）和总税务司（掌各海关征收课税及综理全国关税行政等事务）。

　　二、添设督办政务处

　　督办政务处设于光绪二十七年（公元1901年）三月，为总办改革政治的特设机关。《光绪东华录》载光绪原谕说：“上年十二月初十，因变通政治，力图自强，通饬京、外各大臣，各抒所见，剀切敷陈，以待甄择……此举事体重大，条件繁多，在体察时势、抉择精当，分别可行不可行，并考察其行之力不力，非有统汇之区，不足以专责成，而挈纲领，着设立督办政务处，派庆亲王奕、大学士李鸿章、荣禄、昆冈、王文韶、户部尚书鹿传霖为督办政务大臣，刘坤一、张之洞亦着遥为参预。该王大臣等，于一切因革事宜，务当和衷商榷、悉心详议，次第奏闻……其政务处提调各官，该王大臣等务择心术纯正，通达时务之员，奏请简派，勿稍率忽”。光绪三十二年（公元1906年），在改组内阁的同时，也把督办政务处改名为会议政务处，以各部尚书为内阁政务大臣。

　　督办政务处的属员有提调、帮提调、总办、帮总办各2人，章京8人，委员2人。这些官员初期皆以军机处章京及各部司员兼充。后来都改由内阁、翰林院官兼任，员额也有所增减。宣统三年（公元1911年）改设责任内阁，以军机大臣为总协理大臣，至此，政务处才被撤销。

　　三、改设外务部

　　光绪二十七年（公元1901年）六月，改总理衙门为外务部，《清史稿·职官六》说：“咸丰十年（公元1860年），文宗北狩，特置专官办理抚局，其冬，设总理各国事务衙门，命恭亲王奕领之……光绪二十七年，《辛丑和约》成，更名外务部，班列各部上。”其改设的原因，光绪的原谕说：“从来设官分职，惟在因时制宜。现当重定和约之时，首以邦交为重，一切讲信修睦，尤赖得人而理。从前设立总理各国事务衙门办理交涉，虽历有年所，惟所派王大臣等多系兼差，恐未能殚心职守，自应特设员缺，以专责成。总理各国事务衙门着改为外务部，班列六部之前。这就是说，过去总理大臣多是兼差，“未能殚心职守”去“讲信修睦”，所以必须特设员缺，以专司其事。其实，人员的专职与否并不能成为改革机构的理由。真正的原因是总理衙门的职司仍不能满足侵略者的要求。光绪改设外务部，提高外务部的地位以及委派王大臣等，都是根据侵略者的意旨来执行的，这说明清政府的半殖民地化从此又深入一步。

　　外务部的首官是总理亲王，下有会办大臣、会办大臣兼尚书各1人，左右侍郎各1人，左右丞（掌机密文移、综领各项事务）、左右参议（掌审议法令）各1人。其内部组织有四司、一厅、五处。四司：即和会司、考工司、榷算司、庶务司。各司职掌极为广泛，凡与洋人有关事务，均被列入，实是一个洋务衙门。各司设郎中、员外郎、主事各2人，额外行走各6人。一厅：即司务厅，掌来往文书及一切杂务。有司务2人，以翻译官拣补，三年期满，准作额外主事叙补。五处：即办理俄、德、法、英、日本五国交涉事务。每处各设翻译官3人，由同文馆学生及各省学堂学生拣补。

　　外务部还附设储才馆，以培养外交人才，学习期限三个月至一年。

　　四、改组部、院各衙门

　　民政部

　　民政部是由巡警部改设的。置尚书1人，左右侍郎各1人，左右丞、左右参议各1人。内部机构有二厅、五司。二厅：即承政厅（总务）、参议厅（议订法令章程）；五司：即民治（地方行政）、警政、疆理、营缮、卫生。除参议厅设参事2人外，承政厅及各司，分别设郎中、员外郎、主事及七品小京官若干人（承政厅不设主事）。其员额数人至十数人不等。此外尚有候补司员、学习司员、额外委员，八、九品录事等，计160余人。宣统三年（公元1911年），改尚书为大臣，侍郎为副大臣。

　　民政部的所属还有内城巡警总厅及外城巡警总厅两个单位。

　　度支部

　　度支部是由户部改称的。置尚书1人，左右侍郎、左右丞、左右参议各1人。内部机构有承政、参议2厅及田赋、漕仓、税课、筦榷（盐课）、通阜（货币）、库藏、廉俸、军饷、制用（稽核工程、款项及杂支）、会计等十个司与一个金银库。各厅、司、库分别设郎中、员外郎、主事等官，除金银库人数较少外，其余厅、司均有十来人。此外，还有收发稽察处（掌收发文书及催办），设员外郎、主事计3人，又有笔帖式一百余人，额外司员四百余人。宣统三年，改尚书为大臣，侍郎为副大臣。

　　度支部所属机构有宝泉局、崇文门税关、大清银、造币总厂及仓场总督衙门等单位。

　　法部

　　光绪三十二年（公元1906年）改刑部为法部，置尚书、侍郎、左、右丞、左、右参议各1人，分设审录（掌朝审录囚、覆覈大理院、审判厅刑名）、制勘（掌秋录实缓、宣科刑禁）、编置（掌盗贼减等、定地编发）、宥恤（掌恩诏赦典、清理庶狱）、举叙（掌升迁调补、籍纪功罪、惩考法官、律师、书记）、典狱（掌修茸囹圄、严固扃钥）、会计（掌财用出入、勾稽罚锾钧金）、都事（掌翻译章奏、收发罪囚文移）等8司，郎中25人，员外郎34人，主事33人。还有一个收发所，设郎中、主事各2人。此外，又有七品小京官26人，八品录事53人，九品30人。宣统三年（公元1911年）改尚书为大臣，侍郎为副大臣。《清史稿·职官六》说：“大臣掌主法职，监督大理院及京、外审判、检察，以维法治。副大臣贰之。”

　　法部所属单位有京师高等审判厅、检察厅、京师内外城地方审判厅、检查厅与京师初级审判厅、检察厅等机构。此外，光绪三十三年（公元1907年）还设有修订法律馆，专掌修订各种法律，特派大臣（不定员）管理，下设提调2人，总纂4人，纂修、协修各6人，庶务处总办1人，译员、委员若干人。

　　五、设立资政院及省咨议局

　　资政院，光绪三十三年（公元1907年）设。其设置总纲说：“以取决公论，预立上下议院基础为宗旨”①。设官有总裁1人（王、公、大臣内特简）、副总裁1人（三品以上大臣内简充）。其职掌据《清史稿·职官六》说：“掌取决公论。凡岁入岁出法典条章，公债税率，及被旨谘议者，经议员议决，会国务大臣上奏取裁”。在总裁、副总裁之下设协理4人，帮办、参议各3人。宣统元年（公元1909年），更置秘书厅，设秘书长1人，一、二、三等秘书官各4人，掌计会文牍。议员、宗室王、公世爵16人，满、汉世爵12人，外藩王、公世爵14人，宗室、觉罗6人，各部院官32人。

　　资政院章程于宣统元年（1909年）七月颁布，宣统二年九月才正式开院。

　　宣统元年九月又宣布成立各省谘议局，并召集议会，凡本省兴革事件，预决算、税法、公债以及应担义务等，都在议论范围之内，当时各省议员总数达1，677人。充任谘议局议员的必须是：

　　1、曾在本省地方办理事务及其他公益事务三年以上而卓有成绩者；

　　2、曾在本国或外国中学堂及与中学同等之学堂毕业并取得文凭者；

　　3、有举贡生员以上出身者；

　　4、曾任实缺职官文七品、武五品以上未被参革者；

　　5、在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者。可见谘议局议员选任资格是受到出身、学历和财产等的限制。据张惠昌在《立宪派人和四川谘议局》一文中的统计“四川全省有人口七千余万，登记有选举资格的，只有十九万一千五百余人，即一千人中只有三人享有选举权①。

　　由于资政院与谘议局是议会性质的机构，各地资产阶级、小资产阶级和地主阶级中要求改革的人，多被选为议员。这个机构立即成为他们要求政治改革的讲坛。随着革命形势的发展，请愿立宪的运动也日益高涨起来，政治改革成为不可抗拒的潮流。所以说资政院和谘议局在当时对提高民主主义觉语，促进革命运动，是起了一定作用的。